Иллюзия прямого действия
В газете «Наш Красноярский край» опубликована статья кандидата юридических наук, доцента кафедры конституционного, административного и муниципального права Л.А.Мицкевич - "Иллюзия прямого действия".
Совершенствование административных процедур обозначено как одно из основных направлений административной реформы в Российской Федерации. Следует заметить, что значительная часть реформ по совершенствованию государственного управления в других странах также была ориентирована на изменение правового регулирования в целях оптимизации административных процедур.
Это обусловлено тем, что административные процедуры процессуально опосредуют взаимоотношения органов исполнительной власти, их должностных лиц и граждан, выступая тем самым в качестве одного из моментов, характеризующих правовое государство. Четкая и понятная гражданам регламентация административных действий органов снижает коррупциогенные риски, содействует транспарентности публичной власти, повышает уровень доверия населения к ее основным институтам.
Без единого документа
Правовое регулирование административных процедур в зарубежных странах осуществляется различным образом, в зависимости от принадлежности к той или иной правовой системе.
В странах континентальной системы права регулирование осуществляется законом в определенной степени универсально для органов государственного управления и основных форм их властной публичной деятельности. Так, например, в Германии действует Закон ФРГ об административной процедуре. Англосаксонская правовая система характеризуется в данной части тем, что в странах этой семьи принимаются нормативные правовые акты для каждого вида административной процедуры и каждого органа государственного управления – административные регламенты.
Таким образом, идеология административной реформы в РФ оказалась сориентирована на опыт стран англосаксонской системы, поэтому основным направлением совершенствования правового регулирования административных процедур стала разработка и принятие административных регламентов. В рекомендациях МЭРТ РФ по разработке административных регламентов осуществления функций и предоставления услуг приводилось следующее обоснование необходимости их принятия.
Во-первых, до принятия административных регламентов не существовало единых требований к структуре и содержанию нормативных правовых актов, устанавливающих порядок реализации органами государственной власти тех или иных полномочий.
Во-вторых, порядок предоставления большинства государственных и муниципальных услуг (исполнения функций) регулировался документами различного уровня, при этом нередко не существовало единого документа, описывающего такой порядок.
Не оценивая справедливость данных утверждений в целом, следует отметить, что существовали и существуют федеральные законы, регулирующие универсальным образом порядок осуществления отдельных функций государственных органов и органов местного самоуправления, например Федеральный закон от 02.05.2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».
Кроме того, необходимо напомнить, что более 10 лет в стране проходило обсуждение различных вариантов проекта Федерального закона «Об административных процедурах». Однако под влиянием управленческих реалий совершенствование правового регулирования административных процедур пошло по иному пути. Появилось совершенно новое явление в отечественной правовой системе – особый вид подзаконных нормативных правовых актов – административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг.
В действующем законодательстве административные регламенты определяются как нормативные правовые акты государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, устанавливающие сроки и последовательность административных процедур и административных действий органов власти, порядок их взаимодействия с физическими или юридическими лицами.
Нормативная иерархия
Можно сделать вывод о том, что сместились акценты в регулировании взаимоотношений органов публичной власти и граждан – эти отношения стали регулироваться многочисленными подзаконными нормативными актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Отсюда вытекают следующие основные последствия.
Во-первых, снизился иерархический уровень нормативных правовых актов, регулирующих данные взаимоотношения. Теперь в своей основной массе это не законы, а подзаконные акты. Конечно, сохраняет свое действие конституционное положение о том, что права и обязанности граждан устанавливаются федеральными законами. В постановлении Правительства РФ от 11.11.2005 г. «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» имеется специальное указание на то, что по общему правилу федеральные органы исполнительной власти не вправе устанавливать в административных регламентах полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами президента РФ и Правительства РФ, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций.
Вместе с тем это не отменяет высказанного положения о правовом уровне регулирующего акта, более того, в административных регламентах воспроизводятся дословно положения федеральных законов, что вызывает иллюзию отсутствия принципа прямого действия федерального закона. В качестве примера может быть взят любой регламент, воспроизводящий нормы приведенного выше закона о рассмотрении обращений граждан. Типичным является, например, Административный регламент Министерства финансов Российской Федерации по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок».
С учетом отечественной практики ожидания государственными служащими для реализации любого федерального закона ведомственных актов, определяющих пресловутые «механизмы реализации», можно прогнозировать существенный перенос акцентов на ведомственное нормотворчество. Таким образом, к сожалению, происходит снижение роли и значения федеральных законов в сфере регулирования отношений между государством и гражданином.
Юридическая техника
Также можно отметить, что катастрофическим образом возросло количество нормативных подзаконных актов, опосредующих отношения государства и гражданина. Как свидетельствуют отчетные данные Минэкономразвития РФ за период с 2006 по 2010 год, федеральными органами исполнительной власти утверждено свыше 450 административных регламентов, органами субъектов РФ – свыше 6 000 административных регламентов, органами местного самоуправления – более 4 000. И их количество будет возрастать лавинообразно, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего федерального закона (1 июля 2012 года). Таким образом, граждане и организации должны ознакомиться вместо нескольких законов, регулирующих их отношения с органами государства, с десятками или сотнями административных регламентов.
Хотелось бы заметить, что кроме количества регламентов вызывает напряжение их качество с точки зрения правил юридической техники. Это вполне объяснимо, поскольку в отличие от профессиональной парламентской деятельности большинство служащих органов исполнительной власти, особенно регионального уровня, и органов местного самоуправления не имеют такого опыта нормотворческой деятельности. Не спасают положения развернутые в срочном порядке многочисленные семинары по обучению специалистов правилам разработки административных регламентов. В результате нарушаются требования четкости и понятности изложения, краткости формулирования норм и многие другие требования. Средний объем таких регламентов колеблется от 20 до 50 страниц мелким шрифтом с приложением различных схем и алгоритмов, сложных для восприятия. Справедливости ради следует отметить, что меньшую степень озабоченности вызывает юридическое содержание регламентов. Поскольку административные регламенты – это нормативные правовые акты, они проходят необходимое экспертирование в Министерстве юстиции и в Минэкономразвития, следовательно, нарушения законности должны выявляться на этапе прохождения экспертизы. Вместе с тем за 2009–2010 годы в судах было рассмотрено более 100 дел, связанных с оспариванием законности административных регламентов.
Подводя итоги, можно сказать, что трудно оценить однозначно результативность правового регулирования административных процедур путем принятия административных регламентов. Негативные последствия, обозначенные в данном докладе, лежат на поверхности. Позитивные результаты не так очевидны, значительных социологических исследований пока не проводилось, но отдельные опросы как государственных служащих, так и получателей услуг позволяют говорить о негативном отношении к административным регламентам.
Служащие испытывают трудности, связанные с массовой разработкой новых для них видов нормативных актов – регламентов. Граждане оценивают негативно сложность языка, некоторую «технологизированность» процедур и большой объем текстов административных регламентов. Таким образом, возникают некоторые сомнения в достижимости основных целей данного направления административной реформы – повышения качества и доступности публичных услуг, обеспечения простоты и понятности административных процедур, снижения коррупциогенных факторов в деятельности публичной администрации.
Источник:сайт газеты «Наш Красноярский край»
- Подробности
-
07.07.11
-
Просмотров: 2249
У вас недостаточно прав для добавления комментариев.
Возможно, вам необходимо зарегистрироваться на сайте.
