Круглый стол: Антимонопольное регулирование в сфере природопользования

16 сентября 2016 года в рамках Енисейских политико-правовых чтений прошел круглый стол «Антимонопольное регулирование в сфере природопользования». Модераторами круглого стола были Вице-президент Союза ЦС ТПП, почётный работник антимонопольных органов России Евгений Львович Лужбин и д.ю.н., профессор, заведующая кафедрой коммерческого, предпринимательского и финансового права ЮИ СФУ Ирина Викторовна Шишко.

В работе круглого стола приняли участие представители Красноярского УФАС России, Арбитражного суда Красноярского края и Третьего арбитражного апелляционного суда, Центрально-Сибирской Торгово-промышленной палаты и Центрсибнедра, а также преподаватели кафедры коммерческого, предпринимательского и финансового права и кафедры трудового и экологического права, института горного дела ЮИ СФУ.

На круглом столе были рассмотрены вопросы эффективности и практики применения норм антимонопольного характера в отраслевом законодательстве: о недропользовании, о лесопользовании, в сфере охотопользования и рыболовства.

При активном обсуждении докладов участники дали оценку уровня конкуренции в отдельных отраслях и сдерживающим ее объективным и субъективным факторам.

С приветственным словом выступила модератор круглого стола – Ирина Викторовна Шишко, подчеркнув актуальность и необходимость освещения выбранной для круглого стола темы.

Продолжил приветствие участников Евгений Львович Лужбин, охарактеризовав основные направления и проблемы антимонопольного регулирования в сфере природопользования.

«Одной из важнейших сфер, оказывающих влияние на стабильность и развитие экономики, является сфера природопользования. Особая важность этой сферы связана с тем, что природные ресурсы: недра, лес, объекты животного мира, водные и иные биологические ресурсы, земля создают необходимую сырьевую базу для функционирования промышленности и сельского хозяйства, в том числе для организации перерабатывающих производств, направленных на импортозамещение. От того, как развиваются сферы природопользования, зависит эффективность экономики в целом. В свою очередь, сектор природопользования в экономике всецело зависит от состояния конкуренции в этой сфере.

Не случайно, законодатель уделяет особое внимание развитию и совершенствованию антимонопольного законодательства, в том числе в сфере природопользования. Практически во всем отраслевом законодательстве (законодательство о недрах, законодательство об охоте, законодательство о лесных отношениях, законодательство о рыболовстве, и т.д.) установлены антимонопольные требования», - отметил Евгений Львович.

«К сожалению, требования, сформулированные антимонопольным законодательством, зачастую не выполняются. Не секрет, что переговоры на торгах, в том числе заключение картельных соглашений, является обычной практикой. Не редки случаи участия в антиконкурентных соглашениях на торгах должностных лиц отраслевых органов власти», - констатировал докладчик.

Далее он охарактеризовал основные проблемы: «В такой ключевой сфере экономики как недропользование не реализуется право Федерального органа управления государственным фондом недр вправе устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование. Более того, предоставление эксклюзивного права на заключение всех государственных контрактов с ОАО «Росгеология» без проведения торгов приводит к монополизации рынка, что противоречит статье 34 Конституции РФ, создает условия для коррупционных явлений (коммерческого подкупа), неэффективности использования бюджетных средств за счёт увеличения управленческих расходов и соответственно уменьшение затрат на производство собственно геологоразведочных работ, что, в свою очередь, может привести к некачественной (неверной) оценке объема полезного ископаемого в недрах.

Аналогичные примеры можно привести и в других отраслях природопользования.

Так, в сфере лесных отношений конкуренция вообще отсутствует. Кроме этого следует отметить незначительное внимание к сфере природопользования контролирующих и правоохранительных органов, что создает видимость безнаказанности участников правоотношений. Учитывая важность сферы природопользования в экономике России, государству необходимо проводить активную антимонопольную политику в данной сфере деятельности и уходить от декларативности».

Продолжил тему круглого стола заместитель Красноярского УФАС России Евгений Владимирович Капсудин с докладом: «Нарушения антимонопольного законодательства в сфере лесных отношений на примере практики Красноярского УФАС России. Несовершенство лесного законодательства как фактор негативного влияния на конкуренцию».

«Как показывает практика антимонопольного управления, конкуренция в лесной отрасли Красноярского края сталкивается с рядом трудностей», - начал свой доклад Евгений Владимирович. «Еще в 2009 году антимонопольными органами в результате совместной работы с ГУВД Красноярского края были установлены факты заключения соглашения между Агентством лесной отрасли Красноярского края, Агентством государственного заказа Красноярского края и КГАУ «Красноярское управление лесами» о реализации комплекса мер, направленных на обеспечение допуска к участию в торгах и заключение договоров на выполнение работ по защите, охране и воспроизводству лесов исключительно с вышеназванным государственным учреждением (Красноярское управление лесами).

В период с 2010 по 2015 год антимонопольный орган выявлял и пресекал нарушения в сфере охраны, защиты, воспроизводства лесов. В основном они были связаны с проведением аукционов на право заключения государственного контракта на выполнение комплекса работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной продажей лесных насаждений, а также на право заключения государственного контракта на выполнение комплекса работ по защите, воспроизводству лесов без продажи лесных насаждений.

Было установлено, что изначально конкурсная документация готовилась под конкретного поставщика – ГПКК «Красноярсклес», созданного на базе бывшего государственного учреждения «Красноярское управление лесами». Заказ размешался Агентством лесной отрасли Красноярского края единым лотом для всей территории лесничества, что создало преимущественные условия для участия в конкурсе ГПКК «Красноярсклес» - единственного предприятия лесного сектора, имеющего филиалы во всех лесничествах Красноярского края и располагающего информацией о фактических объемах работ.

Агентством лесной отрасли Красноярского края в интересах ГПКК «Красноярсклес» укрупнялись лоты аукциона на проведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов до лесничества, что позволяло последнему безальтернативно получать доступ к проведению работ за бюджетные средства.

Таким образом, прослеживалась система действий уполномоченного органа государственной власти субъекта федерации, направленная на поддержку и создание неконкурентных условий деятельности подведомственных предприятия и учреждения.

Практика показала, что на протяжении ряда лет конкуренция в сфере лесного комплекса, связанная с выполнением государственных контрактов на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов, отсутствует, бюджетные средства расходуются неэффективно, доступ к лесному ресурсу, который приобретается в рамках выполнения указанных работ, получает одно и то же лицо – государственное учреждение или предприятие, которое, продавая его на корню и по факту не выполняя работы, получает сверхприбыль. Указанная ситуация свидетельствует об обоснованности мероприятий, сформулированных Правительством РФ в Дорожной карте развития конкуренции, о необходимости ликвидации государственных предприятий на конкурентных рынках» - резюмировал Евгений Владимирович.

Одним из обсуждаемых был доклад Натальи Александровны Морозовой, к.ю.н., судьи Третьего арбитражного апелляционного суда, на тему: «Возможность оценки нарушений законодательства о природопользовании в качестве антимонопольных правонарушений».

Наталья Александровна рассмотрела вопрос о возможности расценивать в качестве нарушения антимонопольного законодательства нарушение норм законодательства о природопользовании, повлекшее, помимо иных негативных последствий, нарушение правил конкуренции.

«Вряд ли всякое нарушение законодательства о природопользовании, отметила она, должно влечь непременную оценку со стороны антимонопольной службы, в силу трех причин:

а) это может привести к избыточности правового реагирования,

б) повысит и без того высокую нагрузку на органы антимонопольной службы,

в) приведет к необходимости вмешательства антимонопольных органов в компетенцию других органов, что чревато нарушением принципа независимости и самостоятельности органов.

Примером может служить ситуация, изложенная в постановлении ФАС Уральского округа от 15.04.2013 по делу № А50-9832/2012. Рассматривая требование о признании незаконным решения антимонопольного органа, установившего в действиях общества признаки недобросовестной конкуренции, выразившиеся в осуществлении деятельности по размещению твердых бытовых отходов на полигоне в отсутствие лицензии на захоронение отходов, суд удовлетворил требования общества, указав, что признаки недобросовестной конкуренции не доказаны, из представленных документов не следует, что общество в спорный период осуществляло указанную деятельность, и, кроме того, антимонопольный орган не является органом, уполномоченным реагировать на нарушение природоохранного и лицензионного законодательства.

То, что выявление и пресечение этих нарушений относится к компетенции антимонопольных органов в силу законодательства, на не вызывает сомнений. Судебная практика содержит многочисленные примеры эффективной работы антимонопольных органов, направленной на выявление и пресечение нарушений законодательства о конкуренции в сфере природопользования. Как правило, такие споры касаются оценки антимонопольными органами нарушений порядка проведения публичных торгов и других конкурсных процедур (например, постановление ФАС Московского округа от 03.08.2010 по делу № А41-16620/09, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.10.2015 по делу № А52-119/2015) либо выявления нарушений в действиях органов власти (например, определение ВАС РФ от 27.06.2012 № ВАС-7466/12 по делу № А65-20028/2011, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.03.2015 по делу № А05-642/2014). Кроме того, отдельно следует указать на споры, связанные с привлечением к административной ответственности по части 4 статьи 19.8 КоАП РФ за нарушение установленных антимонопольным законодательством РФ сроков подачи уведомлений о заключении договора о водопользовании участком акватории.

Вызывает сомнение возможность вмешательства антимонопольных органов в иные правоотношения, прямо не указанные в законодательстве о природопользовании.

Безусловно, как признается в научной литературе, недобросовестные конкурентные действия, имея своей целью приобретение хозяйствующим субъектом необоснованных конкурентных преимуществ, одновременно могут составлять правонарушение в соответствии с нормами каких-либо иных отраслей права. Если компетентный орган, выполняющий функции по государственному управлению в области природопользования, выявит нарушение законодательства и одновременно будет выяснено нарушение законодательства о конкуренции, такое нарушение тоже должно получить негативную государственную оценку.

Однако единоличная инициатива по выявлению и квалификации таких нарушений в качестве только нарушений законодательства о конкуренции не должна принадлежать антимонопольным органам.

Традиционно общественные отношения, урегулированные разным отраслевым законодательством, защищаются нормами уголовного права и законодательства об административной ответственности. Данные отрасли являются охранительными по своей сути и выполняемым задачам в системе права. Возложение тех же задач на законодательство о защите конкуренции не имеет теоретического обоснования.

Необходимость выявления признаков таких нарушений неминуемо потребует от антимонопольных органов вмешательства и контроля в отношения, которые относится к компетенции иных государственных органов.

Таким образом, антимонопольным органам придется выполнять несвойственные им функции и решать вопросы, требующие наличия специальных познаний, что является излишним, с точки зрения принципа экономичности и эффективности деятельности государственных органов – поскольку есть специалисты в указанной области, которым и должно принадлежать право оценки правомерности действий всех субъектов, осуществляющих деятельность, регулируемую специальным законодательством.

На основании изложенного, представляется целесообразным признать за антимонопольными органами право на самостоятельное выявление нарушений законодательства о конкуренции в деятельности участников отношений, регулируемых законодательством о природопользовании в том случае, если норма, отсылающая к закону о конкуренции, прямо закреплена в нормативном акте, регулирующем деятельность таких субъектов; и считать, что антимонопольные органы вправе давать оценку на соответствие закона о конкуренции всех остальных нарушений законодательства о природопользовании только после того, как факт такого нарушения будет выявлен специализированным органом, обладающим компетенцией в области именно этих правоотношений» - констатировала Наталья Александровна.

В завершении круглого стола выступила старший преподаватель кафедры коммерческого, предпринимательского и финансового права Ольга Евгеньевна Деревягина по теме: «Проблемы квалификации картельных сговоров на торгах в сфере природопользования».

Ольга Евгеньевна проанализировала наиболее характерные признаки картельных сговоров и смежного деяния – манипулирования ценами.

«Картельное поведение на торгах, отметила выступающая, выражается в пассивном или активном поведении участников торгов.

При пассивном - единственный шаг (редко два-три) делает заранее известный победитель, при этом остальные допущенные к торгам участники не делают ни одного шага. Договоренность достигается за счёт коммерческого подкупа участников или предложения быть у победителя субподрядчиком.

При активном - участники договариваются о действиях, направленных на повышение, снижение или поддержание цен на торгах.

Маркерами картельного сговора на торгах могут быть: одновременный отзыв своих заявок участниками торгов после окончания приема заявок (остается только один участник); предоставление участниками торгов идентичных заявок; соглашение о заблаговременном определении победителей торгов на основе ротации, географического распределения или на основе распределения покупателей; победа в большинстве торгов одного хозяйствующего субъекта и др.

Однако, при квалификации картельных сговоров, необходимо отличать картельное поведение от иного схожего поведения – «манипулирования ценами».

На практике – оно выражено в слаженном взаимодействии нескольких юридических лиц, (организованной группой лиц, не составляющей группу лиц в соответствии с антимонопольным законодательством), которые фактически управляются одним лицом.

Например, лицо создает несколько юридических лиц через подставных лиц и управляет их действиями на торгах.

Манипулирование ценами выражается в следующем: управляющее лицо из состава группы определяет победителя, который должен выиграть торги. Будущий победитель составляет «пассивную» часть группы, он начинает пассивную пошаговую борьбу с конкурентами на торгах и делает ставку на последней минуте торгов.

Участники «активной» части группы после первых шагов (первого шага) аукциона «обрушают» торги на максимальную величину, создавая у добросовестных конкурентов нежелание дальнейшего участия из-за экономически невыгодной цены.

Победителем признается участник «активной» группы аукциона, предложивший наименьшую цену. Однако при рассмотрении второй части заявки у него в документах обнаруживаются нарушения, и он снимается с торгов и победителем становится заранее определенный участник.

При этом манипулирование будет квалифицироваться не по ч.1 ст.11 Закона о защите конкуренции, а по ч.4 ст.11 (на практике поведение было даже квалифицировано как недобросовестная конкуренция).

О.Е. Деревягина отметила, что правоприменителю сейчас необходимо отличать картель от смежного поведения. Поскольку картельный сговор при наличии криминообразующих признаков подлежит уголовному преследованию по ст.178 УК РФ, участники, желая скрыть его, вуалируют действия под манипулирование.

Всем выступающим другие участники круглого стола задавали 2-4 вопроса.

Участники круглого стола констатировали необходимость поднимать тему антимонопольного регулирования в сфере природопользования на других научных площадках, доносить проблемы до уполномоченных органов власти и природоохранной прокуратуры Красноярского края.

Подробности

24.10.16

Просмотров: 1371